Max Weber (1864-1920), el santo patrón de la Administración pública, fue el primer pensador que sistemáticamente se ocupó de la estructura y de las relaciones de poder en el interior de las organizaciones. La solución que propone para una administración eficiente es la burocracia. Hoy en día esta palabra ha adquirido una connotación negativa, pero originalmente pretendía describir la organización ideal.
La influencia de Max Weber ha sido inmensa. Cuando hablamos de Administración pública, casi siempre estamos pensando implícitamente en una Administración pública burocrática weberiana. A la mayoría de la gente le cuesta incluso imaginar otra forma de administración.
La burocracia es un modelo de organización basado en la racionalidad, en donde se cuida la relación entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos pretendidos. Merece la pena recordar los 6 principios de Weber:
| a) Una estructura formal jerárquica:
Cada nivel controla el nivel inferior y es controlado por el nivel superior. La planificación y la toma de decisiones están centralizadas.
b) Gestión basada en rutinas y normas:
El sistema funciona mediante normas que se dictan en los niveles superiores para que sean ejecutadas en todos los niveles inferiores, con una completa previsibilidad de funcionamiento.
c) Organización basada en la especialización funcional:
Los trabajadores se organizan en unidades, por tipo de trabajo o por las competencias profesionales que se requieran.
d) Carácter formal de las comunicaciones:
La burocracia es una organización ligada por comunicaciones escritas, donde las reglas, decisiones y acciones administrativas son formuladas y registradas por escrito.
e) Impersonalidad de las relaciones:
Tanto el poder como la obediencia son impersonales y solo tienen en cuenta los cargos y funciones, sin considerar a las personas que los llevan a cabo.
f) Profesionalización de los participantes:
Cada funcionario es un profesional en sus funciones, nombrado por tiempo indeterminado y que accede al puesto por un proceso regulado y aséptico. |
A lo largo de este punto y de los siguientes veremos que estos principios, útiles y modernos en su día -hacia 1920- deben ser repensados y sustituidos por otros que respondan a una sociedad del siglo XXI, compleja y más democrática, donde la iniciativa interna y la participación ciudadana dan lugar a una Administración innovadora en red.
Empecemos por el primer principio –una estructura formal jerárquica-, y su relación con el concepto de autoridad. Max Weber aplica la autoridad como principio organizativo. Una de sus frases más citadas es:
| La administración burocrática consiste, fundamentalmente, en el ejercicio del poder basado en el conocimiento. |
Esta es una traducción adaptada a los oídos del siglo XXI, ya que en la versión original no se habla de “ejercicio del poder” sino de “dominación”. Sin embargo, en su momento, este tipo de autoridad basada en la ley, la técnica y la razón suponía un avance meritocrático, de corte netamente progresista frente a otras formas de autoridad basadas en el carisma o la tradición.
En este tiempo de redes que nos toca vivir, la autoridad basada en el conocimiento aún puede ser defendida. Sin embargo, la estructura óptima ya no puede ser la jerarquía. Ya no funciona una estructura en la que cada miembro conoce un elemento parcial que sólo cobra sentido para quien ocupa el ápice de la pirámide.
En realidad, nunca funcionó. Un sistema jerárquico, en una organización grande, implica la división de los procesos en pequeñas unidades, cada una de las cuales desconoce la globalidad del sistema. Esto dificulta la comprensión de la contribución de cada persona al cumplimiento de la misión.
Cuando las circunstancias permanecen estables, un sistema jerárquico muestra una apariencia de eficiencia. La cúpula planifica, los cargos distribuyen la tarea y el funcionariado ejecuta las órdenes, de acuerdo a las normas. En caso de incumplimiento o error, las responsabilidades están claramente asignadas y es posible hallar un culpable.
Pero la vida es contraria a la estabilidad. E, incluso si no lo fuera, las personas no son máquinas que funcionan mejor en un entorno absolutamente predecible. Necesitamos propósito, emoción, relación, cambio. Por eso, junto a la estructura formal jerárquica siempre crece una estructura paralela, invisible e informal, de relaciones personales. Sin la estructura informal, la maquinaria se paralizaría, porque la gestión por jerarquía y normas encuentra un límite natural cuando trata de llegar a los últimos detalles de la vida laboral. La estructura informal cubre los huecos.
Todos entendemos que, cuando hay una emergencia, no hay tiempo de escalar el problema al jefe para que este consulte al director qué acciones hay que tomar. Directamente, uno acude a la persona que puede dar la solución y colabora con ella para resolverlo. No podemos esperar a que el consejo de dirección se pronuncie cuando las llamas amenazan la refinería. Ni siquiera podemos esperar al jefe, o al capataz.
Pues bien, en este siglo hemos empezado a entender que las organizaciones funcionan mejor cuando este comportamiento excepcional se convierte en normal y, al contrario, el recurso a la jerarquía se minimiza. El gran salto cultural de nuestras organizaciones consiste en renunciar al control centralizado para extender la inteligencia y la toma de decisiones por toda la organización.
Y es indiscutible que una jerarquía estricta dificulta la aparición del intraemprendizaje, que necesita de canales transversales, episódicos, personales.
Volviendo a la definición de Weber, si hablamos de un ejercicio del poder basado en el conocimiento, tenemos que tomar en cuenta que, con la apertura de canales de información, el conocimiento se ha democratizado radicalmente. Y, por otra parte, que el conocimiento de los equipos suele superar al de los individuos, siempre que se den las condiciones de apertura, confianza, relación y diversidad necesarias.
Por eso hace décadas que venimos oyendo hablar de estructuras horizontales, pirámides achatadas o liderazgo distribuido. Con diferentes matices e intensidades, todas esas expresiones aluden a una nueva forma de organización, donde la jerarquía pierde peso en favor de la iniciativa de las personas y los equipos. Numerosas empresas han modificado su estructura en esta dirección y algunas han convertido a la democracia organizacional en su seña de identidad.
Sin embargo, en nuestras administraciones públicas ha habido escasos intentos de desafiar el principio de jerarquía. Ni siquiera se ha producido un modesto achatamiento de la estructura que haya producido una reducción de los niveles jerárquicos. Y cuando la jerarquía es la norma, la responsabilidad de cada uno tiende a limitarse al mínimo. Para todo lo que no es rutinario, que el jefe decida.
En esta situación, la Primera Ley de Parkinson es de completa aplicación:
| El trabajo se expande hasta llenar el tiempo disponible para que se termine. |
Según Parkinson, en una burocracia, esto es motivado por dos factores:
- un cargo público quiere multiplicar sus subordinados, no sus rivales;
- los funcionarios se crean trabajo unos a otros.
Esta ley fue enunciada por primera vez por C.N. Parkinson en 1957. Las observaciones científicas que contribuyeron al desarrollo de la ley incluyeron notar que a medida que el Imperio Británico declinaba en importancia, el número de empleados en la Oficina Colonial aumentaba. Parkinson también notó que el total de aquellos empleados dentro de una burocracia aumenta en un 5-7 por ciento por añoindependientemente de las variaciones en la cantidad de trabajo.
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